Quelle responsabilité des associations dans l'intérêt général de l'Union européenne ?

Cet article est publié en tant que premier épisode d’un essai en sept parties : Quelle responsabilité des associations dans l'intérêt général de l'Union européenne ? · Épisode 1/7

Pourquoi les associations n’ont-elles qu’une place minorée dans l’architecture de l’intérêt général de l’Union européenne ? À quelles conditions cette situation pourrait-elle changer ?[1]­

Ces questionnements commencent par un constat lourd de conséquences : depuis son origine, l’Union européenne ne s’est jamais intéressée aux associations sinon à travers la notion vague de "société civile" ; elle a concentré ses efforts sur les libertés de circulation des capitaux, des travailleurs, des biens et des services et a mis à distance les autres libertés particulièrement actives dans la vie associative.

On aurait pu penser, par ailleurs, que les associations auraient droit de cité dans l’intérêt général de l’Union au titre de leurs vertus citoyennes. Or, dans ses textes réglementaires, l’Union n’a fixé aucune règle en ce sens et a laissé la notion d’intérêt général à la discrétion des États souverains et de la jurisprudence.

Avec ce double constat, les négociations sur la place de la vie associative dans l’intérêt général de l’Union sont restées logiquement marginales et soumises aux jeux aléatoires des rapports de force. L’Union a cédé parfois au pragmatisme des pressions des uns et des autres mais sans jamais affirmer de principes institutionnels autonomes pour positionner les associations dans son organisation réglementaire. Les associations sont par exemple reconnues comme partenaires éligibles à des fonds structurels mais uniquement à titre d’outils utiles à certaines politiques publiques. Elles ne sont pas reconnues comme portant en propre une valeur d’intérêt général pour l’Union, en tant qu’associations de personnes ou de citoyen·nes ou d’habitant·es… L’Union a laissé chaque État faire le tri à sa manière entre les bons et les mauvais acteurs de l’intérêt général, notamment sur le plan fiscal.

Pire, l’Union a imposé une lourde peine aux associations en les chargeant d’une présomption perverse : celle d’être considérées comme des entreprises ordinaires. Il leur faut, à chaque instant, prouver que leur vie d’association ne triche pas avec la concurrence loyale quand elle bénéficie du soutien public.  Ou alors, que leurs activités concernent des domaines si particuliers qu’elles peuvent passer sous les radars de la règle commune du libre marché.

Deux murs : libre marché et souveraineté des États

Ce constat raconte, ainsi, une histoire de murs, coinçant les associations entre cette règle du libre marché et celle de la souveraineté nationale. Ce récit est maintenant solidement consolidé dans des dispositifs institutionnels, dont le poids juridique est si écrasant que ces murs sont devenus infranchissables pour les négociateurs voulant défendre et promouvoir les associations de personnes.

Pourtant, l’histoire passe et cette situation paraît aujourd’hui décalée par rapport aux transformations qui affectent l’Union : le récit marchand des libertés concurrentielles a épuisé sa promesse de régulation de tous les dysfonctionnements qu’il a provoqué, au niveau local comme planétaire. Pour en rester à l’essentiel, la quête de bonheur marchand a conduit à bouleverser nos rapports à la "nature" sur la planète Terre ; il a tout autant ruiné l’espoir d’accéder à un monde harmonieux qui se métamorphose sous nos yeux en cauchemar d’inégalités croissantes.

Les temps actuels obligent à reconsidérer l’histoire de la construction européenne. L’Union est confrontée à des monstres disruptifs entre pouvoir d’États totalitaires et pouvoirs financiers nourrissant des technologies de rupture avec les valeurs d’humanité ; elle se doit de considérer que le culte de la liberté marchande n’est plus son meilleur atout.

D’ailleurs, même si les tenants du marché libre se pardonnaient leurs fautes, l’Union devrait quand même affronter les pertes de significations qu’elle connaît par rapport aux valeurs qui motivaient ses bâtisseurs : l’espoir de paix et de démocratie doit être réévalué rapidement face aux menaces de guerre. Il doit l’être aussi avec l’apparition au sein même de l’Union, comme ailleurs, d’États imprégnés de forces illibérales qui piétinent les valeurs d’humanité.

Le rôle des associations ne peut plus être subalterne

Bien sûr, le trône de la concurrence est toujours en place, bien protégé par les gardiens des règlements institués mais, politiquement, il a perdu la bataille des valeurs. Le libre marché ne tient plus dans ses mains - dans ses griffes, devrais- je dire - les valeurs d’intérêt général de l’Union dans sa globalité. Les associations de personnes ont leur rôle à jouer dans cette recomposition de ce qui devra faire "intérêt général" de l’Union. Et ce rôle ne peut être subalterne.

L’heure peut ainsi être la bonne pour rappeler tout ce que l’Union doit aux associations de personnes. Le temps de la réclamation est venu pour ouvrir des brèches dans les murs qui enserrent la vie associative, pour dire :

"Nous ne sommes pas des supplétifs du libre marché, nous ne sommes pas des rassemblements de personnes obscures soumises aux ordres des pouvoirs publics nationaux souverains ; nous sommes, nous saurons être, les meilleures composantes d’une Union attachée à promouvoir en actes les valeurs d’intérêt général qu’elle s’est, elle-même, donné."

Une fois cette réjouissante perspective énoncée, comment pourrait-on y croire après tant de négociations sans résultats probants ?

Dans un premier temps, je voudrais déconseiller de l’imaginer puisque les associations, elles -mêmes n’y songent guère. Néanmoins, rien n’empêche d’y penser sans se décourager. Je voudrais dessiner un scénario bénéfique qui pourrait donner aux négociateurs associatifs l’idée de le tenter ! Certes, il n’est pas praticable aujourd’hui mais, comme on l’observe déjà avec le programme Agora UE 2025, il peut le devenir, tant l’Union doit réaffirmer les valeurs d’humanité qui lui donnent son assise.

Voici donc un scénario en sept épisodes pour tenter de sauter par-dessus les murs vermoulus qui étouffent les associations de personnes dans l’Union.

[1]Ces questionnements doivent beaucoup à la réflexion par Le Haut Conseil à la Vie Associative qui souligne que " La complexité du concept d’intérêt général appelle non une définition stricte et figée mais un faisceau d’indices permettant de définir ce qui peut qualifier d’intérêt général un organisme et ses activités." Rapport sur la notion d’intérêt général fondant l’intervention des associations établi par le HCVA, adopté en séance plénière le 25 mai  2016. https://associations.gouv.fr/sites/default/files/2025-10/Rapport_du_HCVA_sur_l_interet_general.pdf

La Machine à Gazouiller, Paul Klee - 1922

Premier épisode :

Associations : faut-il se satisfaire du triste éloge du réalisme ?

Les divers mouvements engagés activement dans la défense des associations ont régulièrement tenté de négocier une meilleure place dans l’Union. Ils sont parfois parvenus à convaincre mais au prix d’une fuite de sens qui ne manque pas d’interroger. Je ne pense pas trahir cette longue et valeureuse histoire de négociations en retenant que le plaidoyer associatif a présenté deux visages à ses alliés et adversaires.

1. Les deux visages des associations

Le visage des valeurs : un plaidoyer « autoconfiguré »

a) Le premier visage vante les vertus de l’association pour la société : on entend qu’elles sont des lieux d’approfondissement de la démocratie où se développent sens de la responsabilité et esprit critique. On lit qu’elles sont des "lieux d’expressions citoyennes qui savent transformer les indignations et les aspirations individuelles en réalisations collectives". On veut aussi convaincre que dans les associations, « les citoyens prennent toute leur part dans une démocratie vigoureuse, qui s’enrichit de nouvelles formes de participation" pour créer"un vrai dialogue civil" porteur "d’engagement citoyen". On ajoute évidemment la valeur de solidarité en affirmant que l’association est le chemin le plus approprié vers une société "plus solidaire et plus juste" "qui fait une place à chacun". Les plaidoyers ne manquent jamais de conclure que  "les associations sont d’utilité civique et sociale, sur la base de la participation active et directe des citoyens."

Ce visage de belles valeurs est avenant ; il encourage la mobilisation, mais il a deux faiblesses.

• La première est qu’il est « autoconfiguré ». Le plaidoyer écrit le récit des associations par elles-mêmes pour se préparer ensemble à négocier.

• La seconde faiblesse est que ces vertus ne concernent pas les négociateurs de l’Union européenne. Ces valeurs associatives sont hors de la négociation ; elles peuvent concerner les États qui veulent bien les entendre, mais la table de négociations définie par l’Union n’est pas habilitée à en apprécier la portée au regard de l’intérêt général. Autrement dit, le récit des associations devient un propos d’autosatisfaction suivi d’un mur de silence.

 En pratique, une seule table de négociations est imaginable : celle qui impose aux associations de se mesurer à la règle du libre marché.

 Ce premier visage vertueux des associations fait donc grise mine mais, faute de rapports de force suffisants, il ne peut mieux espérer que d’accepter ce que l’Union propose : apprécier les vertus associatives à travers le prisme du modèle du marché libre.

Le visage des chiffres : le poids du fait associatif

b) Si bien qu’il est devenu impératif pour les associations de se présenter à la négociation avec un autre visage. Ce deuxième visage est souriant et s’emploie à montrer à tous les interlocuteurs que les associations comptent. Le plaidoyer met en valeur les volumes d’activités des associations, relativement aux autres acteurs de l’Union qui produisent et échangent des biens et des services pour répondre aux besoins. Ce plaidoyer associatif se resserre sur les activités des associations et il est mieux écouté.

A priori, il n’y a pas de quoi paniquer car les chiffres ne manquent pas qui indiquent que "le fait associatif" est une réalité massive : je ne rappelle pas ici le nombre d’associations, le nombre de bénévoles, le nombre de secteurs concernés, les volumes des chiffres d’affaires, le pourcentage du PIB de toutes ces activités associatives ; le quantitatif est suffisamment important pour légitimer une place honorable autour de la table de négociations sur ce qui a de la valeur pour l‘Union. [1]

Cette dynamique associative est d’autant plus impressionnante qu’elle est accrochée à celle de l’économie sociale et solidaire (ESS) avec ses produits et services qui ont de l’utilité, notamment sociale ou publique, et qui répondent si bien à des besoins tant individuels que sociaux, solvables ou non solvables. 

Mieux encore, sous ce deuxième visage, on assure que "les associations savent identifier les besoins de la société.  Elles sont productrices de richesses sans être animées par le profit ; créatives, elles apportent des réponses sociales et économiques pertinentes". "Elles rendent ainsi des services aux publics. Efficaces, elles font travailler ensemble bénévoles, volontaires et salariés, dans des entreprises à but non lucratif, qui développent l’emploi au plus près des territoires."

 Avec cette facette du "fait associatif », la négociation devient évidemment sérieuse : on voit concrètement ce que font les associations dans l’univers des biens et services.

2. Les bénéfices douteux du réalisme

Depuis une cinquantaine d’années, la négociation a, ainsi, conduit à bien identifier la place bénéfique de ces associations productrices dans l’Union.

a) Bénéfique, sans nul doute, quand l’association produit et vend ses activités à des clients solvables. La règle concurrentielle s’applique avec les meilleurs prix pour les consommateurs et la meilleure allocation possible des ressources, notamment naturelles.

b) Bénéfique aussi quand les besoins des individus sont peu solvables et qu’une autorité publique estime nécessaire d’apporter des financements pour couvrir ces besoins. Les associations sont les bienvenues quand elles savent rendre performante la dépense publique en minimisant les coûts et en apportant le meilleur service répondant à ces besoins non solvables.

D’ailleurs, dans la mesure où elles peuvent faire aussi bien que les entreprises à profit, elles sont d’intérêt général sur ces marchés d’économie publique, solidement encadrés par le règlement des SIEG (Services d’intérêt économique général).

c) Bénéfiques, enfin, sont les activités fabriquées par les associations alors qu’il y a des besoins mais aucun marché existant pour les satisfaire. Dans ce cas, il n’y a aucun espoir de lucrativité et les services rendus sont déclarés "non économiques". Les États, s’ils en prennent l’envie, peuvent les considérer comme indispensables à l’intérêt général et les financer, sous la houlette de cette sublime imposture que sont les SNEIG, services non économiques d’intérêt général.

Bien sûr, on n’oublie pas que de tels services "non lucratifs" ne valent que si les entreprises à profit ne parviennent pas à les rendre profitables, ce qui n’est jamais une certitude comme on le voit avec le développement des « contrats à impact social ». Dans ces conditions, on comprend vite que, pour l’Union, la « non-lucrativité" est seulement un constat comptable et non une valeur à défendre !

d) Il y a aussi des associations qui ont droit à être ailleurs, dans un coin à part, renvoyées dans les marges de l’Union. Leurs activités concernent des biens et services spécifiques qui, à un moment de l’histoire, et, tant que cela dure, ont réussi à faire reconnaître leur valeur d’exception. Elles sont exemptées de respecter les règles normales de l’Union, telle les activités culturelles sans que quiconque ne sache vraiment pour quelles raisons de principe il en est ainsi. Autrement formulé, ces situations d’exemption sont fragiles, interstitielles et, peut-on le rappeler, définies de manière discrétionnaires.

Ce deuxième visage a permis des avancées et, au moins, il rend possible des discussions, même si elles traînent longtemps avant d’aboutir comme pour le statut européen des associations transfrontalières.

On pourrait s’en satisfaire d’autant que manifestement, il n’y a pas d’autres terrains de négociations au sein de l’Union. Le réalisme commande de progresser quand même sur cet étroit chemin entre les deux murs du libre marché et de la souveraineté des États. On ne peut pas reprocher aux mouvements de promotion des associations d’avoir montré ce visage des activités pour gagner quelques avantages, notamment fiscaux.

Le prix du “non lucratif” : des valeurs étalonnées au marché

Toutefois, ce réalisme a un coût non mesurable : les valeurs défendues par les associations sont uniquement étalonnées en rapport à la règle du libre marché. Ce sont donc les impacts des activités sur le marché qui servent de gabarits à l’appréciation de la valeur d’intérêt général des associations.

Chacune d’entre elles pourra revendiquer des vertus démocratiques ou solidaires, ce sera son choix personnel, son premier visage... Mais, il ne sera acceptable que s’il est compatible avec la catégorie dans laquelle la logique marchande aura classé l’association. On pourra dire, par exemple, que la gouvernance de l’association est inclusive, démocratique ou non discriminante mais ces valeurs passeront après la valeur de performance, si l’association est classée dans la catégorie SIEG et, ce sera encore plus vrai si elle vend ses produits à des consommateurs solvables. Les valeurs du premier visage des associations sont de ce fait toujours secondaires ; subalternes seraient mieux dire. Avec ce deuxième visage, les associations n'ont pas d'autres valeurs à faire valoir que leur valeur comptable ! Il leur faut procéder à des évaluations chiffrées de leurs activités, faire des calculs ancrés dans les bilans et c'est le comptable qui apprécie ce que vaut l’association. L'Observatoire citoyen de la marchandisation des associations documente régulièrement ces pressions marchandes sur la vie associative.[2]

D’ailleurs, l’Union requalifiera -vite fait bien fait- toute association qui sortirait de sa ligne de nage, comme elle tente même de le faire aujourd’hui en intensifiant ses contrôles sur les petites associations qui sont aidées en deçà du montant "de minimis".[3]

On peut alors s’autoriser à douter.

3. S’extraire du découragement 

Il y a de quoi se décourager devant ce réalisme qui subit la force de l’évidence : il faut être efficace à tout moment alors que l'association vit aux rythmes incertains des personnes qui la composent. J'avoue avoir du mal à habiller le « fait » associatif sous un tel déguisement comptable.  Je ne parviens pas à accepter l'idée que les associations soient pour l'Union et, par conséquent, pour la France, de généreuses fabricantes de services et de biens répondant à des besoins individuels ou sociaux.  Je pense notamment aux associations de personnes mobilisées autour d'une idée, d'une idéologie, d'une cause, d'un militantisme, d'une intention partisane, d'un refus de l'arbitraire ou d’une émotion partagée ou d’un désir de faire ensemble, avec cette ambition du Commun et cette part d'attention aux autres, de respect de leur dignité, de leur liberté, à l'écoute des imaginaires comme des mémoires ou de la spiritualité des personnes.... Dans cette vie de personnes en relations, l’idée même de "services rendus" me paraît inappropriée surtout si j’ajoute les volontés de solidarité ou de réparation des blessures faites à la nature, quand c'est encore possible.

Il y a bien, autour de chacun d'entre nous, une présence associative dont l’infinie palette de valeurs ne trouve pas de place dans ces négociations réalistes sur les activités associatives dans l’Union.

L'art de s'associer

D'une certaine manière, face à ce réalisme des négociations, je ne veux pas oublier les propos de Tocqueville. Décrivant la mobilisation associative dans la « Démocratie en Amérique », au 19ème siècle, il y voit une ressource centrale de la vie démocratique : évoquant les américains, il nous dit : « S'agit-il de mettre en lumière une vérité ou de développer un sentiment par l'appui d'un grand exemple, ils s'associent. », d'où il tire cette conclusion inspirante : « Dans les pays démocratiques, la science de l'association est la science mère ; le progrès de toutes les autres dépend des progrès de celle-là. Parmi les lois qui régissent les sociétés humaines, il y en une qui semble plus précise et plus claire que toutes les autres. Pour que les hommes restent civilisés ou le deviennent, il faut que, parmi eux, l'art de s'associer se développe et se perfectionne ». [4]

D’où la question : les mouvements associatifs peuvent-ils rejoindre Tocqueville ? Aujourd’hui, la réponse est négative. Certes les États peuvent élargir les "champs" de l’intérêt général, notamment et surtout sous l’empire de l’administration fiscale. Mais ces améliorations resteront des exceptions à la norme : elles ne supprimeraient pas l’essentiel, à savoir que la place de l’association dans l’intérêt général de l’Union resterait encore sous la surveillance générale du bon ordre du libre marché.

Cette vie associative ainsi surveillée n’a donc pas de valeur autonome, elle est dominée par la valeur première de la satisfaction des besoins de consommation des individus sous régime de concurrence marchande.  Ainsi, l’association fait de la peine alors que son premier visage rassemblait des personnes porteuses de relations d’humanité.

Même s’il est bien peu réaliste d’imaginer un autre scénario de négociations, je ne voudrais pas y renoncer en partant de représentations de terrain de la vie associative et des valeurs qu’elles font apparaître.

[1] On consultera avec profit le récent rapport du CESE qui fait le point sur l’importance des associations et appelle à de meilleures conditions de financement.  https://www.lecese.fr/actualites/renforcer-le-financement-des-associations-une-urgence-democratique-le-cese-adopte-lavis

 [2] OCMA Observatoire citoyen de la marchandisation des associations : ses deux rapports et sa revue Klaxon : https://yw.associations-citoyennes.net/observatoire/?PagePrincipale

 [3] Voir le travail du DIG-UE : (Dynamique d’intérêt Général dans l’Union Européenne) : Alerte sur les subventions de « Minimis ». https://www.associations-citoyennes.net/dynamique-dinteret-general-dans-lunion-europeenne-alerte-minimis/

 [4] Tocqueville :  De la démocratie en Amérique, tome 2, page 117